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Escândalo · Uso de recursos públicos e transparência · Atuação parlamentar dos filhos

Orçamento secreto: o sistema de emendas do governo Bolsonaro declarado inconstitucional pelo STF

Como funcionavam as emendas RP9, a articulação entre Planalto e Congresso, as suspeitas nas compras públicas e a disputa pela transparência dos recursos.

Entre 2020 e 2022, o governo Jair Bolsonaro executou emendas do relator-geral do orçamento (RP9): segundo o TCU, R$ 16,7 bilhões foram empenhados em 2021 e R$ 8,6 bilhões em 2022. Os recursos eram distribuídos por indicação política sem transparência sobre quem pedia, com que critério e para quem. Os vetos de Bolsonaro às emendas de relator foram mantidos pelo Congresso num acordo com o Executivo, e o governo executou os recursos por seus ministérios. Auditorias da CGU e do TCU apontaram sobrepreço em compras de máquinas, falhas em obras de pavimentação da Codevasf e indícios de distorção em repasses de saúde no Maranhão. Em 19/12/2022 o STF declarou inconstitucional, por 6 a 5, o uso ampliado das emendas de relator; o cumprimento da decisão segue sob acompanhamento do ministro Flávio Dino. Inconstitucionalidade do mecanismo não é condenação criminal de quem participou dele.

Período: 11 nov. 2019 ·

O caso num quadro

Sem condenação criminal O STF declarou inconstitucional, em 19/12/2022, o uso ampliado das emendas de relator (RP9). Auditorias da CGU e do TCU apontaram sobrepreço e falhas em casos concretos. Inconstitucionalidade do mecanismo não é condenação criminal.

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Painel de investigação: Orçamento secretoMontagem gráfica com as pessoas e os processos do dossiê, ligados por fios coloridos pela situação de cada pessoa. O STF declarou inconstitucional, em 19/12/2022, o uso ampliado das emendas de relator (RP9). Auditorias da CGU e do TCU apontaram sobrepreço e falhas em casos concretos. Inconstitucionalidade do mecanismo não é condenação criminal.ORÇAMENTO SECRETOSem condenação criminalJair Bolsonaropresidente da RepúblicaRogério Marinhoministro doDesenvolvimento RegionalCiro Nogueirasenador e depoisministro-chefe da CasaCivilvetos mantidos;governo executou asRP9ministro doDesenvolvimentoRegionalministro da Casa Civil(2021–2022)
Montagem gráfica do acervo, não é documento. Pessoas, processos e fios vêm do dossiê, onde cada relação tem fonte. Fio vermelho: condenado · laranja: réu ou denunciado · amarelo: investigado ou indiciado (não é acusação nem culpa) · cinza tracejado: arquivado, absolvido, anulado ou outra situação. Rostos: foto pública quando há (crédito na ficha); senão, caricatura gerada por IA.

O que está documentado

  • Em 19/12/2022, o STF declarou inconstitucional, por 6 votos a 5, o uso ampliado das emendas de relator (RP9) para criar despesas e distribuir recursos. A decisão trata do mecanismo; não é condenação criminal de quem participou dele.

    • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Caráter anônimo": "O orçamento secreto consiste no uso ampliado das emendas do relator-geral do orçamento, para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações"

  • O nome "orçamento secreto" não quer dizer que o orçamento inteiro era oculto: o problema era saber quem pediu cada recurso, quem decidiu o destino, com que critério e quem recebeu.

    • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Caráter anônimo": "O orçamento secreto consiste no uso ampliado das emendas do relator-geral do orçamento, para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações"
    • primáriaTCU — Contas do Governo 2020fichaseção "Execução de Despesas Decorrentes de Emendas de Relator-Geral do Orçamento": a LOA 2020 "acrescentou à discriminação da despesa pública o identificador de resultado primário RP-9"

  • Os vetos de Jair Bolsonaro sobre as emendas de relator foram mantidos pelo Congresso, inclusive em março de 2020, num acordo com o Executivo que incluiu projetos enviados pelo próprio governo; o governo executou os recursos por seus ministérios.

    • primáriaAgência Senadoficha"A manutenção da parte polêmica do Veto 52 só foi possível após amplo acordo entre Legislativo e Executivo, que culminou no envio, pelo presidente da República, de três projetos de lei (PLNs 2, 3 e 4)"

  • Em 2022, segundo o TCU, a dotação inicial de RP9 foi de R$ 16,5 bilhões; R$ 7,04 bilhões foram pagos no próprio ano. Valores de emendas não são valores desviados.

  • No caso das máquinas do Ministério do Desenvolvimento Regional ("tratoraço"), a CGU apontou risco de sobrepreço (R$ 130,37 milhões numa ata de registro de preços e R$ 12,2 milhões em convênios da amostra); a fornecedora renegociou os preços. É achado de auditoria, não prejuízo comprovado.

Entenda o caso

"Orçamento secreto" foi o apelido dado ao uso ampliado das emendas do relator-geral do Orçamento da União, identificadas pela sigla RP 9, para incluir novas despesas ou programações no projeto de lei orçamentária. O identificador RP 9 passou a existir na LDO de 2020 e foi aplicado nas leis orçamentárias de 2020, 2021 e 2022.

  • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Caráter anônimo": "O orçamento secreto consiste no uso ampliado das emendas do relator-geral do orçamento, para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações"
  • primáriaTCU — Contas do Governo 2020fichaseção "Execução de Despesas Decorrentes de Emendas de Relator-Geral do Orçamento": a LOA 2020 "acrescentou à discriminação da despesa pública o identificador de resultado primário RP-9"
  • primáriaPlanalto — Legislaçãofichaart. 1º, alteração do art. 6º, § 4º, II, c, item 6 da Lei 13.898/2019

Não era o orçamento inteiro que ficava escondido. O valor total reservado ao RP 9 constava da lei orçamentária e aparece nas prestações de contas (R$ 16,5 bilhões de dotação inicial em 2022, por exemplo). O que faltava era saber quem tinha pedido cada destinação, quem decidira, com base em que critérios e quem recebera o dinheiro. Na descrição da ministra Rosa Weber, a dotação aprovada ficava "conglobada", atribuída ao próprio relator-geral, enquanto a divisão real resultava de acordos entre parlamentares feitos fora dos sistemas públicos de acompanhamento.

  • primáriaTCU — Contas do Governo 2022fichaseção "Execução de despesas decorrentes de emendas de relator-geral do orçamento (RP 9)": "a dotação inicial das emendas de relator-geral foi de R$ 16,5 bilhões"
  • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Ausência de transparência": nas emendas do relator "a definição sobre a destinação dos recursos ocorre internamente"; "dotação conglobada, em que todas as despesas previstas estão atribuídas ao próprio relator-geral"
  • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Caráter anônimo": emendas RP-9 "anônimas, sem identificação do proponente e clareza sobre o destinatário"
  • Poder360fichatexto da reportagem: "não há a devida transparência sobre quem pede por eles. Os valores são conhecidos"
  • primáriaTCU — Contas do Governo 2020ficha"Não foram identificados os critérios objetivos e os referenciais de equidade que nortearam a distribuição das emendas RP-9"

Em 19 de dezembro de 2022, o plenário do STF concluiu o julgamento das ADPFs 850, 851, 854 e 1014 e declarou o mecanismo incompatível com a Constituição, por 6 votos a 5. Daí em diante, as emendas do relator-geral só podem corrigir erros e omissões. Os ministros das pastas que recebiam verbas de RP 9 passaram a orientar a execução, e a indicação do relator deixou de ser vinculante. O tribunal também mandou publicar, em 90 dias, os dados de 2020 a 2022, identificando quem pediu e quem recebeu.

A declaração de inconstitucionalidade julgou uma prática orçamentária, numa ação de controle de constitucionalidade proposta por partidos. Ela não condena ninguém, não diz que algum participante cometeu crime e não equivale a uma conclusão sobre desvio de recursos. Suspeitas sobre casos específicos de execução são investigadas em outros procedimentos, tratados na seção de casos.

  • primáriaPortal de Notícias do STFficha1º parágrafo: julgamento das ADPFs 850, 851, 854 e 1014, "ajuizadas pelo Cidadania, pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e pelo Partido Verde (PV)"

Como funcionava

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    1. Inclusão no orçamento por emenda do relator-geral

    Durante a tramitação do projeto de lei orçamentária, o relator-geral apresentava emendas que criavam programações ou ampliavam as existentes. Essas programações recebiam o identificador RP 9. Em 2021, segundo o TCU, as inclusões não tinham relação com a correção de erros ou omissões, que é a condição constitucional para emendas desse tipo.

    Onde faltava transparência: Formalmente, o autor de tudo era o relator-geral. Pelo sistema, não se sabia quais parlamentares estavam por trás de cada parcela.

    • primáriaPlanalto — Legislaçãofichaart. 6º, § 4º, II, c, item 6 (incluído pela Lei 13.957/2019): RP 9 = emendas "de relator-geral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas, excluídas as de ordem técnica"
    • primáriaTCU — Contas do Governo 2021ficha1º parágrafo: "Tais inclusões, entretanto, não têm relação com a correção de erros das projeções ou das omissões, condicionante constitucional"
    • primáriaPortal de Notícias do STFfichaseção "Ausência de transparência" (dotação conglobada atribuída ao relator-geral)
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    2. Indicação política

    Depois da aprovação, as destinações eram definidas por demandas de parlamentares, encaminhadas pelo relator aos ministérios e entidades federais. Bolsonaro descreveu o procedimento numa entrevista de 2022: o relator "manda essas notificações. Tal ministério, R$ 200 milhões para tal Estado".

    Onde faltava transparência: Os documentos dessas demandas não eram públicos e não havia plataforma centralizada que as registrasse. O TCU recomendou criar uma, e o STF mandou publicar esses documentos em novembro de 2021.

    • primáriaTCU — Contas do Governo 2020fichatrecho sobre a ausência de "procedimentos transparentes e uniformes da formalização das demandas parlamentares aos órgãos setoriais dos ministérios" e recomendação de plataforma centralizada
    • Jornal do Brasil / Agência Estadofichafala de Bolsonaro ao programa Pânico (Jovem Pan) reproduzida na reportagem
    • primáriaPortal do STFficha2º e 3º parágrafos: publicidade dos documentos que embasaram a distribuição em 2020 e 2021 e registro das demandas em plataforma centralizada
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    3. Execução pelo órgão federal

    Quem empenhava a despesa eram os ministérios e entidades federais donos da dotação. Em 2020, o Ministério do Desenvolvimento Regional concentrou 38% da dotação de RP 9. Vinham depois Saúde (18%), Justiça (11%), Educação (9%), Agricultura (7%) e Infraestrutura (6%). Em 2021, MDR, Codevasf, Ministério da Agricultura, FNS e FNDE aparecem entre as unidades que fizeram investimentos com RP 9.

    Onde faltava transparência: O TCU não identificou critérios objetivos nem referenciais de equidade para a distribuição. Em 2021, também registrou que a distribuição nas áreas de Saúde e Assistência Social não seguia os critérios previstos na Constituição e nas leis.

    • primáriaTCU — Contas do Governo 2020fichaparágrafo sobre órgãos superiores beneficiários
    • primáriaTCU — Contas do Governo 2020fichagráfico "Dotação Atualizada – Emendas (RP-9) - Órgãos Superiores" (R$ milhões: MDR 8.330,2; Saúde 3.911,1; Justiça 2.462,5; Educação 2.049,2; Agricultura 1.423,6; Infraestrutura 1.220,9; demais 2.499,0)
    • primáriaTCU — Contas do Governo 2021fichatrecho "Emendas RP 9 – Investimentos (GND 4) – por Unidade Orçamentária" e seção "Fatores críticos da sistemática de inclusão de novas programações por Emendas RP9"
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    4. Transferência ou contratação

    O dinheiro podia ser aplicado diretamente pelo órgão federal (modalidade 90) ou repassado a estados e municípios, por convênio ou fundo a fundo. Em 2020, 43% foram aplicados diretamente pela União, 39% foram para municípios e 15% para estados e o Distrito Federal. Em 2022, dos R$ 8,6 bilhões empenhados, R$ 8,20 bilhões foram para entes subnacionais.

    Onde faltava transparência: O STF só mandou publicar os dados das obras, serviços e compras pagas com RP 9, com identificação de solicitantes e beneficiários, em dezembro de 2022. Até então, não era possível ligar o pedido ao destino final.

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    5. Entrega, pagamento e restos a pagar

    Boa parte do valor empenhado não foi paga no mesmo ano e virou restos a pagar. O TCU registra pagamento de 35,54% do empenhado em 2020, 38,23% em 2021 e 81,52% em 2022. Os restos a pagar de RP 9 continuaram sendo pagos nos anos seguintes.

    Onde faltava transparência: Em agosto de 2024, o STF condicionou o pagamento de restos a pagar de RP 9 e RP 8 a transparência e rastreabilidade prévias e totais.

    • primáriaTCU — Contas do Governo 2022ficha"Em 2020, foram pagos apenas 35,54% dos valores empenhados, e, em 2021, 38,23%... A baixa execução financeira ... provocou a inscrição de vultosos valores em restos a pagar"
    • primáriaPortal de Notícias do STFficha1º parágrafo: restos a pagar de RP 9 e RP 8 "somente sejam pagos pelo Poder Executivo mediante prévia e total transparência e rastreabilidade"
Autor formal da emenda
O relator-geral do orçamento. Na lei, as programações RP 9 eram atribuídas a ele, mesmo quando resultavam de pedidos de outros parlamentares.
Solicitante ou apoiador
O parlamentar que pediu a destinação de recursos. O STF mandou identificá-lo, e a CGU hoje publica no Portal da Transparência as listas de "apoiadores/solicitantes" de RP 9 (2020 a 2022), conforme enviadas pelo Congresso.
Órgão executor
O ministério ou a entidade federal (por exemplo, MDR, Codevasf ou Fundo Nacional de Saúde) que tem a dotação, empenha e paga. Pela decisão do STF, cabe ao ministro da pasta orientar a execução segundo os programas da área.
Ente ou entidade recebedora
O estado, o município ou a entidade privada sem fins lucrativos que recebe a transferência. Em 2021, municípios foram os principais destinatários (79%).
Empresa contratada
O fornecedor da obra, do serviço ou do bem pago com o recurso, contratado pelo órgão federal ou pelo ente que recebeu a verba. O STF incluiu "serviços, obras e compras" nos dados que precisam ser publicados.
Beneficiário final
Quem efetivamente recebe o dinheiro ou o bem no fim da cadeia. Em dezembro de 2024, o STF passou a exigir que o beneficiário final apareça no Portal da Transparência.

Glossário

RP (identificador de resultado primário)
Código da lei orçamentária que classifica cada despesa: RP 1 para as obrigatórias, RP 2 para as discricionárias do Executivo e RP 6 a RP 9 para as programações incluídas ou ampliadas por emendas parlamentares. Os códigos indicam quem originou a despesa. Não são sinônimos entre si.
RP 6 — emenda individual
Emenda de cada deputado ou senador, de execução obrigatória pela Constituição (art. 166, §§ 9º e 11). O autor é identificado.
RP 7 — emenda de bancada estadual
Emenda coletiva da bancada de um estado, de execução obrigatória (art. 166, § 12, da Constituição). Desde 2024, a Lei Complementar 210 limita essas emendas a projetos e ações estruturantes e proíbe dividi-las por indicação de cada membro.
RP 8 — emenda de comissão
Emenda de comissão permanente da Câmara, do Senado ou do Congresso. Não é sinônimo de orçamento secreto. Depois de 2022, o STF passou a examinar se o modelo de indicação sem identificação do RP 9 tinha migrado para o RP 8 e passou a exigir atas com o nome do parlamentar solicitante.
RP 9 — emenda do relator-geral
Programação incluída ou alterada por emenda do relator-geral, salvo as de ordem técnica. Foi o identificador usado de 2020 a 2022 para o que se chamou de orçamento secreto. O STF declarou o uso ampliado inconstitucional em 19/12/2022.
Transferência especial ("emenda Pix")
Modalidade de emenda individual impositiva criada pela Emenda Constitucional 105/2019 (art. 166-A). O dinheiro vai direto ao estado ou município, sem convênio, e passa a pertencer ao ente no momento da transferência. É uma forma de pagar emendas individuais (RP 6), não um tipo de RP 9. Desde 2024, o STF exige plano de trabalho e transparência para liberar esses recursos.
Transferência com finalidade definida
A outra modalidade do art. 166-A. Nela, o recurso fica vinculado à programação definida na emenda.
Restos a pagar
Despesa empenhada e não paga até 31 de dezembro, que passa para o ano seguinte. É "processada" quando já foi liquidada e "não processada" quando ainda não foi.

Origem: de 2019 à execução a partir de 2020

Emendas do relator-geral já existiam antes de 2020. As normas do Congresso as reservavam à correção de erros, omissões ou inadequações técnicas ou legais. O próprio governo Bolsonaro citou essa regra, o art. 41 da Resolução 1/2006-CN, para justificar um veto na LOA 2022. Em 2022, o STF determinou que elas voltassem a servir exclusivamente a esse fim.

Em 2019, o Congresso tentou criar na LDO 2020 marcadores próprios para as emendas de comissão (RP 8) e do relator (RP 9). Bolsonaro vetou esses marcadores em 11/11/2019 (Mensagem 569), argumentando que eles criavam "novos marcadores de despesas discricionárias de execução obrigatória". O Congresso manteve esse veto em 27/11/2019.

Em 3/12/2019, a Presidência da República enviou o PLN 51/2019, que alterava a LDO 2020. O projeto foi aprovado na forma de um substitutivo e virou a Lei 13.957, sancionada por Bolsonaro em 18/12/2019. A lei incluiu na LDO os identificadores RP 8 e RP 9 e, ao mesmo tempo, teve vetado o novo art. 64-A, que tornaria obrigatório seguir as indicações dos autores das emendas. Com base nessa lei, a LOA 2020 (Lei 13.978, de 17/01/2020) trouxe R$ 30,12 bilhões em programações RP 9.

Em março de 2020, Executivo e Legislativo negociaram o tema. Em 3/3/2020, o Executivo enviou o PLN 3/2020, que propunha reclassificar R$ 9.599.229.987 de RP 9 para RP 2, e o PLN 4/2020, que fazia a execução de RP 8 e RP 9 seguir as indicações dos autores quando a emenda criasse ou ampliasse programação. Em 4/3/2020, o Congresso manteve o veto ao art. 64-A. A Agência Senado atribuiu essa manutenção a um acordo que incluiu o envio desses projetos. A CMO aprovou o PLN 4/2020 em 11/3/2020, mas o próprio presidente pediu sua retirada (Mensagem 284/2020), e o projeto foi arquivado em 12/08/2020.

  • primáriaSenado Federalficha1º parágrafo e trecho sobre a troca de RP
  • primáriaSenado Federalficha1º a 3º parágrafos
  • primáriaAgência Senadoficha"A manutenção da parte polêmica do Veto 52 só foi possível após amplo acordo entre Legislativo e Executivo, que culminou no envio, pelo presidente da República, de três projetos de lei (PLNs 2, 3 e 4)"
  • primáriaCongresso Nacional — Matériasfichatramitação: 11/03/2020 (CMO aprova relatório), 22/05/2020 (Mensagem nº 284), 12/08/2020 (retirada pelo autor e arquivamento)

O volume cresceu depressa. Segundo o TCU, citado pela ministra Rosa Weber, o número de emendas do relator aumentou 523% e o valor das dotações 379% nas contas de 2020. Em 2021, as programações de RP 9 somaram R$ 29,03 bilhões no projeto da LOA. Para abrir espaço, foram propostos cancelamentos de R$ 26,47 bilhões, dos quais R$ 26,01 bilhões em despesas obrigatórias (RP 1).

O papel do governo Bolsonaro

Os documentos mostram mais de um papel do Executivo. Em novembro de 2019, Bolsonaro vetou a criação dos marcadores RP 8 e RP 9 na LDO 2020. Um mês depois, sancionou a Lei 13.957, de iniciativa da própria Presidência, que incluiu esses marcadores na LDO, e vetou somente o art. 64-A, que tornaria vinculantes as indicações dos autores e fixaria prazo de 90 dias para empenhar o RP 9.

Segundo o registro da Agência Senado de 04/03/2020, a manutenção do veto à impositividade das emendas de relator só foi possível após um "amplo acordo entre Legislativo e Executivo", que levou o presidente a enviar os PLNs 2, 3 e 4 de 2020. Pelo PLN 4/2020, enviado pelo Executivo, as programações RP 8 e RP 9 passariam a observar as indicações de beneficiários feitas pelos autores. O projeto foi aprovado na CMO e depois retirado pelo próprio presidente.

Na LOA 2021, o governo vetou R$ 10,49 bilhões de RP 9, com o argumento de que precisava recompor despesas obrigatórias sob o teto de gastos, e o Congresso manteve o veto. Mesmo assim, R$ 18,5 bilhões ficaram autorizados como RP 9. Na LOA 2022, a mensagem de veto atingiu RP 8 e RP 2, sem vetar dotações RP 9 (R$ 16,5 bilhões de dotação inicial).

Quem executava eram os ministérios do governo federal. Em 2020, o MDR concentrou 38% da dotação de RP 9. Em 2021, foram empenhados R$ 16,7 bilhões. O TCU recomendou ao Executivo dar publicidade aos documentos que embasaram as demandas. Em novembro de 2021, o STF ordenou que Congresso, Presidência da República, Casa Civil e Ministério da Economia publicassem esses documentos em 30 dias. Em 6/12/2021, a ministra Rosa Weber registrou que Presidência, Casa Civil e Ministério da Economia ainda não tinham prestado informações, embora o prazo também ainda não tivesse se esgotado.

Vetos, sanções e projetos do Executivo sobre emendas de relator (2019–2022)

Cada linha indica o dispositivo exato, o ato do presidente e o destino no Congresso. Nem todo veto foi derrubado: os vetos ligados à impositividade das emendas de relator foram mantidos, e foi uma lei sancionada por Bolsonaro (Lei 13.957/2019) que criou o identificador RP 9.

Norma / projetoDispositivoAto do presidenteDestinoFonte
LDO 2020 (PLN 5/2019 → Lei 13.898/2019)Itens 3 e 4 da alínea c do inciso II do § 4º do art. 6º: marcadores RP 8 (comissão) e RP 9 (relator-geral)Vetados em 11/11/2019 (Mensagem 569), sob o argumento de que criavam "novos marcadores de despesas discricionárias de execução obrigatória"Veto 43/2019 mantido (cédula, sessão de 27/11/2019)
Alteração da LDO 2020 (PLN 51/2019, enviado pela Presidência → Lei 13.957/2019)Itens 5 (RP 8) e 6 (RP 9) da alínea c do inciso II do § 4º do art. 6ºSancionados em 18/12/2019Em vigor; a LOA 2020 usou o identificador RP 9
Lei 13.957/2019Art. 64-A, caput: execução das emendas deveria "observar as indicações de beneficiários e a ordem de prioridades feitas pelos respectivos autores"Vetado (Mensagem 710, 18/12/2019), por "complexidade operacional"Veto 52/2019 mantido em 03/03/2020 (apuração em 04/03): 398 deputados pela manutenção, 2 contra e 1 abstenção. O Senado não precisou votar
Lei 13.957/2019Art. 64-A, § 1º: prazo de 90 dias para o Executivo empenhar as programações RP 9Vetado (Mensagem 710), por conflito com o art. 165, § 11, II, da Constituição (impedimentos técnicos)Mantido (03/03/2020)
Lei 13.957/2019Art. 64-A, § 2º: em caso de contingenciamento, RP 8 e RP 9 seguiriam os mesmos critérios das emendas individuaisVetado (Mensagem 710)Mantido (03/03/2020)
Lei 13.957/2019Art. 64-A, § 3º: penalidades pelo descumprimentoVetado (Mensagem 710)Mantido (03/03/2020)
Lei 13.957/2019Art. 2º: itens 90 a 95 da seção I do Anexo III (FNDCT, Embrapa, Fiocruz, Ipea, IBGE e o Programa 2042 protegidos de contingenciamento). Sem relação com RP 9Vetado (Mensagem 710), por rigidez fiscalVeto rejeitado (derrubado) em 03/03/2020: Câmara 282 x 167, Senado 50 x 15. A parte foi promulgada
PLN 4/2020 (Executivo, 03/03/2020)Parágrafo único proposto para o art. 66 da LDO 2020: RP 8 e RP 9 observariam as indicações de beneficiários dos autores, limitadas aos acréscimosProjeto enviado pelo presidente, sem veto. A CMO aprovou o texto do Executivo em 11/03/2020Retirado a pedido do presidente (Mensagem 284/2020); retirada deferida e projeto arquivado em 12/08/2020
PLN 3/2020 (Executivo, 03/03/2020)Troca de identificador de RP 9 para RP 2 em R$ 9.599.229.987 de programações da LOA 2020Projeto enviado pelo presidente, sem vetoDesfecho não verificado nas fontes lidas
LOA 2020 (Lei 13.978/2020)Dotações RP 9 de R$ 30,12 bilhõesSancionada em 17/01/2020. O texto da lei no Planalto não traz marcação de veto—
LOA 2021 (PLN 28/2020 → Lei 14.144/2021)R$ 10.487.798.870 em dotações RP 9 (36,1% dos R$ 29.017.639.282 do autógrafo), num veto total de R$ 19.767.619.840 que também atingiu RP 8 e RP 2Vetadas em 22/04/2021 (Mensagem 156), para recompor despesas obrigatórias sob o teto de gastosVeto 16/2021: itens 16.21.003 a 16.21.1252 (as dotações) mantidos na Câmara em 01/06/2021, por 387 a 7
LOA 2022 (PLN 19/2021 → Lei 14.303/2022)RP 8 (R$ 1.360.623.423) e programações RP 2 incluídas por emendas do relator-geral (R$ 1.823.480.878), total de R$ 3.184.104.301. A mensagem não veta dotações RP 9Vetadas em 21/01/2022 (Mensagem 26). A dotação inicial de RP 9 ficou em R$ 16,5 bilhõesDestino do veto não verificado nas fontes lidas
  • Na votação de vetos do Congresso, "Sim" significa voto pela manutenção do veto. O registro da Agência Senado de 04/03/2020 descreve os 398 votos como votos pela manutenção.
  • Não resumir como "Bolsonaro vetou o orçamento secreto e o Congresso derrubou". Os vetos ligados a RP 9 em 2019 (marcador na LDO original e art. 64-A) foram mantidos. O identificador RP 9 entrou na LDO por uma lei de iniciativa do Executivo sancionada pelo presidente, e o próprio Executivo enviou depois um projeto (PLN 4/2020) para dar às indicações dos autores o efeito que o art. 64-A vetado teria dado.
  • O veto de 2021 cortou R$ 10,49 bilhões de RP 9, mas R$ 18,5 bilhões continuaram autorizados como RP 9 na LOA 2021, segundo o TCU.

O que Bolsonaro disse x o que mostram os documentos

O que disseO que mostram os documentos

“Orçamento secreto é uma decisão do Legislativo que eu vetei, depois derrubaram o veto. Quem recuou do veto? Ah, eu desvetei? Desconheço desvetar.”

10 out. 2022 · Resposta a jornalistas em Ceilândia (DF), durante a campanha à reeleição, segundo o Correio Braziliense.

Os vetos de Bolsonaro ligados às emendas de relator não foram derrubados. O veto aos marcadores RP 8 e RP 9 na LDO 2020 foi mantido em 27/11/2019, e o veto ao art. 64-A (indicações vinculantes e prazo de 90 dias para empenhar RP 9) foi mantido em 03/03/2020, após acordo com o Executivo. O identificador RP 9 entrou na LDO pela Lei 13.957/2019, de iniciativa da Presidência e sancionada por ele. A parte do Veto 52/2019 que o Congresso derrubou tratava de outra coisa: proteger do contingenciamento órgãos como Fiocruz, Embrapa e IBGE.

“Você sabe que o orçamento secreto não é meu. Eu vetei. Depois, passou e virou uma realidade. Eu não indico um só centavo nesse dito orçamento secreto. Ele é totalmente administrado pelo relator, ou da Câmara, ou do Senado.”

30 set. 2022 · Debate presidencial da TV Globo, conforme reproduzido pelo Correio Braziliense em 10/10/2022. Vídeo original não conferido.

Bolsonaro sancionou a LOA 2020, com R$ 30,12 bilhões em RP 9, sem que o texto da lei no Planalto registre veto. Na LOA 2021, vetou parte do RP 9 (R$ 10,49 bilhões) e deixou R$ 18,5 bilhões autorizados. Na LOA 2022, vetou dotações RP 8 e RP 2, mas não as de RP 9, cuja dotação inicial foi de R$ 16,5 bilhões. A execução cabia aos ministérios do governo.

“Nós apenas executamos [o orçamento secreto], não temos qualquer responsabilidade nisso aí. E eu não posso, se eu quiser fazer, vamos supor uma chantagem em cima disso, tentar negociar, não posso, o orçamento é do parlamento.”

26 ago. 2022 · Entrevista ao programa Pânico, da Jovem Pan, durante a campanha, segundo reportagem da Agência Estado publicada pelo Jornal do Brasil. O colchete é da reportagem.

Em 2019, o próprio governo argumentou contra tornar obrigatórias as indicações dos autores das emendas (Mensagem 710). Em 2020, porém, enviou o PLN 4/2020 para que a execução de RP 8 e RP 9 seguisse essas indicações. A decisão do STF de 2022 atribuiu aos ministros das pastas a orientação da execução, conforme os programas da área, e afastou o caráter vinculante das indicações do relator. O empenho e o pagamento eram feitos pelos órgãos do Executivo.

“Esse dinheiro, quem é que diz quanto vem para tal município de Minas e para outro município? Quem diz é o relator do orçamento. Ele pega os R$ 15 bilhões, dá 200 para você, 0 para você, 1 para lá. Qual o critério? É dele. Nós não temos acesso ao nome dos parlamentares que destinam recursos pelo Brasil.”

14 out. 2022 · Live com influenciadoras em Belo Horizonte, ao comentar uma operação da PF sobre emendas para a saúde no Maranhão, segundo o Poder360.

Em 2021, o TCU recomendou ao Executivo dar publicidade aos documentos "encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas" de RP 9 de 2020. Em novembro de 2021, o STF mandou que Presidência, Casa Civil e Ministério da Economia, além do Congresso, publicassem esses documentos em 30 dias. Em 6/12/2021, a relatora registrou que esses órgãos do Executivo ainda não tinham prestado informações, com o prazo ainda em curso. A identificação dos solicitantes de RP 9 de 2020 a 2022 só foi integrada ao Portal da Transparência em agosto de 2025, com listas enviadas pelo Congresso.

“Quando fala em orçamento secreto, é mau-caráter, falta de caráter por parte da imprensa, é publicado no Diário Oficial da União. Eles têm acesso ao que é feito com esses aproximadamente R$ 15 bilhões.”

11 abr. 2022 · Entrevista ao podcast Irmãos Dias, segundo a Agência O Globo (publicado pela Folha de Pernambuco). Na mesma entrevista, ele disse que as emendas ajudam "a acalmar o Parlamento".

Os valores globais do RP 9 eram públicos. O que o STF considerou inconstitucional foi a falta de identificação de quem propunha e de quem recebia: emendas "anônimas, sem identificação do proponente e clareza sobre o destinatário". Em 2020, o TCU já tinha registrado a falta de critérios objetivos na distribuição.

Quem participou

  • Foto de Jair Bolsonaro

    Jair Bolsonaro

    Presidente da República (2019-2022)

    Responsabilidade política

    Sancionou em 18 de dezembro de 2019 a lei que alterou a LDO 2020 e criou a emenda RP9, segundo a CNN. Vetou a possibilidade de o Congresso impor o destino da RP9, segundo o Estadão e a CNN. O Estadão atribui a ele o 'esquema' para ampliar a base no Congresso; essa é uma caracterização da reportagem. Segundo o Correio Braziliense, sancionou sem vetos o orçamento de RP9 de 2022 e de 2023. Nenhum documento consultado o liga a uma compra, convênio ou contrato específico dos casos acima.

    Resposta: 'Orçamento secreto é uma decisão do Legislativo que eu vetei, depois derrubaram o veto. Quem recuou do veto? Ah, eu desvetei? Desconheço desvetar' (10/10/2022).

    • CNN Brasilfichaseção 'Início, veto e sanção': 'foi sancionada pelo presidente da República em 18 de dezembro'
    • O Estado de S. Paulofichatrecho: 'oficialmente, o próprio Bolsonaro vetou a tentativa do Congresso de impor o destino de um novo tipo de emenda (chamada RP9)'
    • Correio Braziliensefichasubtítulo e declaração entre aspas

  • Luiz Eduardo Ramos

    Ministro-chefe da Secretaria de Governo (2019-2021); depois, ministro da Casa Civil

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, em 3 de dezembro de 2019 assinou sozinho o projeto que criou a emenda RP9. Ainda segundo o jornal, a negociação da divisão da RP9 com parlamentares foi feita no gabinete da Secretaria de Governo. O documento assinado não foi lido nesta frente.

    Resposta: Ao Estadão, negou ter assinado o projeto e disse que 'a iniciativa da criação da RP9 foi da Comissão de Orçamento do Congresso'.

    • Jornal de Brasíliafichatrechos: 'em 3 de dezembro de 2019, o ministro assinou sozinho o projeto de lei que criou a emenda chamada RP9'; 'Procurado pelo Estadão, o ministro desconsiderou ter assinado o projeto'
    • CNN Brasilfichaseção 'Início, veto e sanção'

  • Domingos Neto

    Deputado federal (PSD-CE), relator-geral do Orçamento de 2020

    Responsabilidade política

    Foi relator-geral do Orçamento de 2020, o primeiro com RP9. Segundo o Estadão, está entre os 30 parlamentares que pediram repasses de emendas do relator-geral para convênios de máquinas que a CGU classificou com risco alto ou extremo de sobrepreço. Segundo a CNN, o Congresso disse ao STF que os relatores tiveram dificuldade para reunir os dados das indicações.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

    • Correio Braziliense / Agência Estadofichatrecho: 'o relator-geral do Orçamento de 2020, deputado Domingos Neto (PSD-CE)'
    • CNN Brasilfichatrecho: 'os relatores dos orçamentos anteriores, deputado Domingos Neto (PSD-CE) e senador Márcio Bittar (União-AC), tiveram dificuldades de reunir os dados'

  • Márcio Bittar

    Senador (AC), relator-geral do Orçamento de 2021

    Responsabilidade política

    Relator-geral do Orçamento de 2021. Segundo a CNN, o Congresso justificou ao STF o envio de informações incompletas com a dificuldade dos relatores em reunir os dados. Nenhuma ligação documentada com os casos acima foi localizada.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

  • Hugo Leal

    Deputado federal (PSD-RJ), relator-geral do Orçamento de 2022

    Responsabilidade política

    Segundo a CNN, que cita a Agência Senado, indicou para execução R$ 12,3 bilhões em emendas de relator em 2022. Nenhuma ligação documentada com os casos acima foi localizada.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

    • CNN Brasilfichatrecho: 'o deputado Hugo Leal (PSD-RJ) indicou para execução R$ 12,3 bilhões de emendas de relator neste ano'

  • Davi Alcolumbre

    Senador (DEM-AP); presidente do Senado e do Congresso até fevereiro de 2021; depois, presidente da CCJ do Senado

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, com base em ofícios e em planilha interna do MDR, determinou a aplicação de R$ 277 milhões do MDR, dos quais R$ 81 milhões na Codevasf, e mandou R$ 10 milhões para fora do Amapá, incluindo dois tratores para o Paraná. Em outra reportagem, o jornal diz que ele apresentou quatro propostas de convênio de máquinas para municípios do Paraná, todas com sobrepreço pelos cálculos da CGU, entre elas a de Godoy Moreira. No relatório da CGU, esse convênio aparece com risco extremo, mas sem nome de parlamentar.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

  • Vitor Hugo

    Deputado federal (PSL-GO), ex-líder do governo Bolsonaro na Câmara e, em outubro de 2021, líder do PSL

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, indicou nove convênios para compra de máquinas em municípios de Goiás que, pelos cálculos da CGU, têm R$ 938,1 mil de sobrepreço (R$ 4,86 milhões aprovados para R$ 3,92 milhões estimados). Seu papel na criação da RP9 não foi documentado nas fontes desta frente.

    Resposta: Disse ao Estadão que, se houve uso irregular do dinheiro, a responsabilidade é da prefeitura.

  • Lúcio Mosquini

    Deputado federal (MDB-RO), vice-líder do governo na Câmara

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, direcionou R$ 8 milhões, incluindo um trator de R$ 359 mil que 'pelas regras normais' liberaria R$ 100 mil. Também propôs dois convênios em Rondônia (Ouro Preto do Oeste e Pimenta Bueno) com R$ 983 mil acima da referência da CGU. Ressalva: a CGU identificou como correspondente ao caso de Rondônia citado pelo jornal em maio de 2021 o convênio de tratores nº 904566/2020 (Pimenta Bueno) e considerou o preço aprovado no plano de trabalho (R$ 251.666,66) dentro do limite (risco baixo).

    Resposta: Discordou do sobrepreço: 'Equívoco. Hoje você não compra máquina nem pelo dobro'. Disse que, se houve uso irregular, a responsabilidade é da prefeitura.

  • Foto de Ciro Nogueira

    Ciro Nogueira

    Senador (Progressistas-PI)

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, direcionou R$ 135 milhões do orçamento secreto no MDR em dezembro de 2020, incluindo R$ 50 milhões para pavimentação na Codevasf. Empresas vencedoras de três pregões da 7ª Superintendência (Teresina), questionados pela área técnica do TCU, somavam R$ 67 milhões em licitações. O jornal afirma que ele 'tem influência' sobre a superintendência.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

  • Fernando Bezerra

    Senador (MDB-PE), líder do governo no Senado

    Responsabilidade política

    Segundo o Estadão, recebeu R$ 125 milhões do orçamento secreto e colocou tudo na Codevasf, parte em obras de asfalto. O jornal diz ainda que ele indicou o superintendente da estatal em Petrolina.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

  • Rodrigo Pacheco

    Presidente do Senado e do Congresso (a partir de fevereiro de 2021)

    Responsabilidade política

    Segundo a CNN, diante da ordem do STF de dar transparência, pediu de forma genérica a deputados e senadores que informassem quais emendas de relator tinham apoiado. As respostas vieram sem padrão, e três em cada dez parlamentares não responderam.

    Resposta: Não localizada nas fontes consultadas.

    • CNN Brasilfichatrecho: 'o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), solicitou de forma genérica...'
  • Foto de Rogério Marinho

    Rogério Marinho

    Ministro do Desenvolvimento Regional (2020-2022)

    Atuação administrativa

    Comandava o ministério que recebeu R$ 3 bilhões em emendas de relator-geral, segundo o Estadão. O jornal afirma que parlamentares definiram a aplicação dos recursos 'assumindo a função do ministro' e que o senador Rodrigo Cunha admitiu ter 'ditado' a Marinho onde aplicar R$ 7 milhões. Depois da reportagem, o ministro do MDR pediu à CGU, pelo Ofício nº 207/2021, que apurasse o caso. O relatório da CGU não identifica o ministro pelo nome; a identificação vem da nota do próprio Marinho.

    Resposta: Disse que a apuração da CGU foi 'motivada' por pedido do MDR, que a pasta suspendeu os convênios apontados e renegociou ou cancelou os lotes do edital, e que 'não foi gerado qualquer dano ao erário'. Afirmou ainda que, nos convênios, a formação do preço de referência cabe às prefeituras.

  • Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR, depois MIDR) e Sudeco

    Órgão executor e concedente das RP9 de máquinas, equipamentos e pavimentação

    Atuação administrativa

    Celebrou convênios RP9 com municípios e homologou a ata do Edital nº 22/2020. Segundo a CGU, não exigia dos convenentes a pesquisa no Painel de Preços. Em Pernambuco, segundo a CGU (2026), selecionou propostas sem critérios institucionais. A Sudeco, autarquia vinculada, firmou convênios RP9 com municípios fora de sua área prioritária.

    Resposta: Contestou a metodologia da CGU (NT 84/2021), mas cancelou, renegociou e suspendeu itens e convênios. Em 2026, citou normas editadas em 2025.

  • Codevasf

    Estatal vinculada ao MDR, executora de emendas (inclusive RP9) em máquinas e pavimentação

    Atuação administrativa

    Segundo a CGU, as RP9 foram mais de 57% de seus recursos de investimento em 2021. Executou pavimentação e compra de equipamentos por registro de preços. Disse à CGU que só analisa aspectos legais das emendas, sem entrar no 'mérito alocativo'. Recebeu determinações do TCU e da CGU, inclusive de restituir valores superfaturados.

    Resposta: Ao TCU (2021): anular os certames teria impactos 'gigantescos'. À CGU (2024): não tinha equipe nem meios de contraprova na época; fez retenções e glosas de R$ 2.003.318,54 depois dos relatórios.

  • Ministério da Saúde

    Órgão executor das RP9 de incremento temporário do custeio do SUS

    Atuação administrativa

    Fixava o teto das emendas de MAC em até 100% da produção aprovada no ano anterior (desde 2019). Segundo o TCU, não controlou de forma suficiente as distorções nos dados informados pelos municípios do Maranhão.

    Resposta: Atribuiu às secretarias estaduais e municipais a responsabilidade pelos dados e informou que já havia acionado a auditoria do SUS e proposto novos critérios.

  • Controladoria-Geral da União (CGU)

    Controle interno do Executivo federal

    Fiscalização

    Fez a apuração do tratoraço a pedido do MDR (2021) e auditou a Codevasf (2022 e 2024), a Sudeco (2023) e as RP9 de pavimentação em Pernambuco (2026). Produziu notas técnicas sobre saúde no Maranhão, usadas pelo MPF e pela PF, e elaborou relatórios técnicos para o STF na ADPF 854 (2024). Em outubro de 2021, sobre declarações do ministro Wagner Rosário na Câmara, a CGU afirmou em nota que ele 'jamais afirmou ter ocorrido casos de corrupção na compra de tratores pelo MDR'. A reportagem do Estadão registrou que ele disse 'não ter dúvidas de que há corrupção na ponta'.

    Resposta: Nota da CGU reproduzida pelo Agora RN (07/10/2021).

  • Tribunal de Contas da União (TCU)

    Controle externo

    Fiscalização

    Sua área técnica apontou irregularidades nos pregões de pavimentação da Codevasf (2021). No processo TC 014.280/2021-3, decisão cautelar apontou sobrepreço em 8 editais de equipamentos da Codevasf pagos com RP9, segundo a CGU. Em 2022, declarou inidôneas três empresas por fraude em licitação da Codevasf. Proferiu os Acórdãos 1416/2024 e 1459/2024 sobre RP9 na saúde e o acórdão do TC 009.611/2023-1 sobre pavimentação.

    Resposta: Não se aplica.

  • Supremo Tribunal Federal (STF)

    Controle judicial (ADPF 854)

    Fiscalização

    Em novembro de 2021, a ministra Rosa Weber suspendeu a distribuição das emendas de relator até o fim do ano e mandou dar publicidade aos ofícios de 2020 e 2021. Em 2024, o relator da ADPF 854 determinou à CGU uma análise dos municípios mais beneficiados por RP8 e RP9. O pedido de inquérito da PF sobre o tratoraço (2021) aguardava autorização do STF, segundo reportagem; o desfecho não foi localizado. Mecanismo e decisões de mérito: ver frente A.

    Resposta: Não se aplica.

  • Polícia Federal (PF)

    Polícia judiciária da União

    Fiscalização

    Em 2021 pediu ao STF a abertura de inquérito sobre sobrepreços em repasses de RP9 no MDR, segundo reportagem baseada em fonte anônima. Abriu inquéritos no Maranhão (IPL 2022.0062073, 2022.0074347 e 2022.0059343-SR/PF/MA, citados pela CGU no processo do TCU) sobre saúde. Operações no Maranhão: ver lacunas.

    Resposta: Não se aplica.

Quanto dinheiro

  • Dotação inicial RP 9 — 2020

    R$ 30,12 bilhões

    dotação

    Valor da LOA 2020 (Lei 13.978/2020). A Conorf registra R$ 30.123.941.213,00.

  • Dotação atualizada RP 9 — 2020

    R$ 21,90 bilhões

    dotação

    Valor depois das reduções feitas ao longo de 2020.

  • Dotação inicial RP 9 — 2021

    R$ 18,53 bilhões

    dotação

    R$ 18.529.841 mil, depois do veto de R$ 10,49 bilhões aos R$ 29,02 bilhões aprovados pelo Congresso.

  • Empenhado RP 9 — 2021

    R$ 16,72 bilhões

    empenhado

    R$ 16.719.609 mil.

  • Pago no exercício RP 9 — 2021

    R$ 6,39 bilhões

    pago

    R$ 6.392.226 mil, pagos em 2021 sobre a despesa do próprio exercício. Fora disso, R$ 4,04 bilhões de restos a pagar de 2020 foram pagos em 2021.

  • Dotação inicial RP 9 — 2022

    R$ 16,5 bilhões

    dotação

    R$ 16.500.000 mil na LOA 2022 (Lei 14.303/2022).

  • Remanejado de RP 9 — 2022

    R$ 7,8 bilhões

    remanejado

    Parcela da dotação inicial transferida para outras despesas depois da decisão do STF, segundo o TCU.

  • Dotação atualizada RP 9 — 2022

    R$ 8,67 bilhões

    dotação

    R$ 8.672.372 mil (o texto do TCU arredonda para R$ 8,7 bilhões).

  • Empenhado RP 9 — 2022

    R$ 8,64 bilhões

    empenhado

    R$ 8.640.942 mil. Saúde respondeu por 73,6% do valor empenhado.

  • Liquidado RP 9 — 2022

    R$ 7,09 bilhões

    liquidado

    R$ 7.085.636 mil.

  • Pago no exercício RP 9 — 2022

    R$ 7,04 bilhões

    pago

    R$ 7.044.065 mil, ou 81,52% do empenhado (o texto do TCU arredonda para R$ 7 bilhões).

  • Restos a pagar de RP 9 (2020 e 2021) pagos em 2022

    R$ 4,46 bilhões

    restos a pagar

    R$ 4.461.141 mil de execução financeira, em 2022, de restos a pagar inscritos em 2020 e 2021.

Metodologia: Fonte principal: fichas das Contas do Presidente do TCU (2020, 2021 e 2022), com dados do Siop/Tesouro Gerencial/Siafi, consultadas e preservadas em 21/10/2026. Valores em reais correntes, sem correção pela inflação. Cada número traz sua etapa: dotação inicial (LOA sancionada), dotação atualizada/autorizada (depois de créditos e remanejamentos), empenhado, liquidado, pago no exercício e restos a pagar pagos em anos seguintes. Os valores do veto de 2021 vêm da nota técnica conjunta Conorf/Conof e da Mensagem 156/2021. Os dados de execução de 2020 (empenho e pagamento) não aparecem na ficha do TCU de 2020 e não foram encontrados em fonte oficial lida.

  • Não somar dotações de anos diferentes, nem dotação com empenho ou pagamento: são etapas diferentes do mesmo dinheiro.
  • Não somar "pago no exercício" com "restos a pagar pagos" de outro ano sem deixar claro que se trata de caixa de anos distintos.
  • Nenhum desses valores é "desviado". São valores orçamentários e financeiros. Irregularidades em casos específicos são tratadas na seção de casos, com a classificação de cada achado.
  • A ficha TCU 2021 informa 37,72% de pagamento no texto, mas a tabela da mesma ficha dá 38,23% (6.392.226/16.719.609). A ficha de 2022 usa 38,23%.
  • Na tabela 5 do TCU (2022), a dotação inicial do GND 3 aparece impressa como "8.077.49", com um dígito faltando. Usar apenas o total geral (16.500.000 mil).
  • Os R$ 186,3 bilhões citados pelo STF em 02/12/2024 (pagamentos de emendas entre 2019 e 2024 "com origem e destino não sabidos") abrangem todas as modalidades de emenda. Não é um total do orçamento secreto e não deve ser somado aos valores de RP 9.

Emendas RP 9 por exercício e etapa

Valores oficiais por etapa da despesa.

Etapa202020212022Fonte
Aprovado pelo Congresso (autógrafo/PLOA)não localizado na fonteR$ 29.017.639.282 (TCU: R$ 29,03 bi no PLOA)não localizado na fonte
Vetado pelo presidentesem veto registrado no texto da LOAR$ 10.487.798.870sem veto a dotações RP 9 na Mensagem 26/2022
Dotação inicial (LOA)R$ 30,12 bi (R$ 30.123.941.213)R$ 18.529.841 milR$ 16.500.000 mil
Remanejado / reduzidoredução para R$ 21,90 bi (composição não detalhada; o PLN 3/2020 propunha passar R$ 9,6 bi para RP 2)não localizado na fonteR$ 7,8 bi remanejados após a decisão do STF
Dotação atualizada / autorizadaR$ 21,90 biR$ 16.865.000 milR$ 8.672.372 mil
Empenhadonão localizado na fonte (o TCU cita "quase R$ 11,6 bilhões" empenhados só em favor de estados e municípios)R$ 16.719.609 milR$ 8.640.942 mil
Liquidadonão localizado na fonteR$ 16.719.609 mil (igual ao empenhado, conforme a tabela do TCU)R$ 7.085.636 mil
Pago no próprio exercícionão localizado na fonte (35,54% do empenhado)R$ 6.392.226 mil (38,23%)R$ 7.044.065 mil (81,52%)
Restos a pagar de RP 9 pagos no ano (de exercícios anteriores)—R$ 4.041.656 mil (RAP de 2020)R$ 4.461.141 mil (RAP de 2020 e 2021)

Metodologia: Fontes: TCU, Contas do Presidente 2020 (ficha 6), 2021 (ficha 9, tabela com dados do Siop consultados em 22/6/2022) e 2022 (ficha 5, tabela 5, Siop). Nota técnica conjunta Conorf/Conof (abril de 2021) para o autógrafo e o veto de 2021. Conorf, Nota Informativa 3/2020, para o valor exato de 2020. Todas as fontes foram preservadas e consultadas em 21/10/2026. Recorte: programações com identificador RP 9 nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Valores nominais. Não há série oficial lida para o estoque de restos a pagar de RP 9 depois de 2022.

  • Não somar as colunas: cada exercício tem dotação própria, e o pago em um ano pode vir de restos a pagar de outro.
  • Não somar a linha "pago no próprio exercício" com a de "restos a pagar pagos" como se fosse um total de gasto do orçamento secreto sem checar a sobreposição de anos.
  • Os valores não são "desviados". São etapas da execução orçamentária.

Casos documentados

Tratoraço: máquinas e tratores comprados com emendas de relator no Ministério do Desenvolvimento Regional

Onde e quando
Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano (SMDRU), Brasília. Convênios com municípios de vários estados assinados em 2020 e ata de registro de preços do Edital MDR nº 22/2020, homologada em dezembro de 2020. Revelado pelo Estadão em 8 de maio de 2021; apuração da CGU concluída em 31 de agosto de 2021.
Valor
Segundo a CGU: cerca de R$ 130,37 milhões a repactuar em 19 dos 104 itens da ata do Edital MDR nº 22/2020 (potencial total da ata: R$ 2,897 bilhões) e R$ 12,2 milhões em 115 de 188 convênios da amostra (universo de 263 convênios RP9 de 2020, R$ 160,6 milhões). As reportagens somam os dois valores e falam em R$ 142 milhões; os dois números vêm de recortes diferentes e só podem ser somados com essa ressalva. Valor efetivamente pago acima do preço repactuado: R$ 3.041.804,77, que o MDR disse que seria abatido em fornecimentos futuros. · Sobrepreço apontado por auditoria (risco alto ou extremo de sobrepreço, valor a repactuar). Não é prejuízo comprovado nem desvio. Parte do valor da ata foi renegociada antes de ser paga.
Origem do recurso
RP9 confirmado para os convênios: a CGU diz que os 263 convênios analisados (achado 2) e os três convênios citados pelo jornal (achado 3) foram financiados com emendas do relator-geral (RP9) de 2020, na ação orçamentária 7K66. Para a ata do Edital MDR nº 22/2020 (achado 1), o relatório trata o caso dentro da mesma apuração, mas não diz que a ata foi custeada com RP9.
Vínculos documentados
MDR/SMDRU, como concedente e responsável pelo edital. A fornecedora XCMG, que, segundo a CGU, aceitou reduzir os preços de 14 lotes de motoniveladoras e pás carregadeiras. Prefeituras convenentes, entre elas Ângulo/PR, Godoy Moreira/PR e Pimenta Bueno/RO. Parlamentares que, segundo o Estadão, pediram os repasses: o jornal diz ter identificado 30 nomes cruzando uma planilha interna do MDR (não publicada) com o relatório da CGU, entre eles Vitor Hugo, Davi Alcolumbre, Domingos Neto e Lúcio Mosquini. A CGU não identifica parlamentares solicitantes. A planilha do MDR não foi lida.
Achados da fiscalização
Segundo a CGU: 19 dos 104 itens da ata do Edital nº 22/2020 tinham preços 'expressivamente superiores' aos de referência, o que soma cerca de R$ 130,37 milhões a repactuar. Nas retroescavadeiras não houve risco elevado. Em 115 dos 188 convênios da amostra (61%) o risco de sobrepreço foi alto (10% a 25%) ou extremo (acima de 25%), somando R$ 12.196.660,52. Nos tratores de Godoy Moreira/PR, o preço aprovado (R$ 255 mil) ficou em risco extremo diante da referência da CGU (R$ 154.929,42). Em Ângulo/PR, o contrato firmado depois (R$ 360 mil) ficou acima da referência. Como causas, a CGU aponta pesquisa de preços feita quase só com cotações de fornecedores, em desacordo com a IN 73/2020, inconsistências nas cotações em cerca de 60% dos convênios e excesso de instrumentos firmados no fim do ano. Não foram examinadas a legalidade das RP9, a necessidade das compras nem a efetividade.
Respostas e defesas
O MDR contestou parte da metodologia da CGU (Nota Técnica nº 84/2021), alegando que as instruções normativas não permitem ampliar o período da pesquisa de preços com correção por índices. Depois, cancelou os 19 itens, renegociou 14 (redução de cerca de R$ 113,6 milhões), cancelou 5 (R$ 16,4 milhões apontados) e suspendeu cautelarmente os 115 convênios. O ministro Rogério Marinho disse que a pasta 'tomou todas as medidas preventivas' e 'corretivas de maneira que não foi gerado qualquer dano ao erário'. A CGU, em nota, afirmou que seu ministro 'jamais afirmou ter ocorrido casos de corrupção na compra de tratores pelo MDR'. Parlamentares citados: ver respostas.
Situação atual
Administrativa: o MDR adotou as medidas descritas no relatório, e a CGU disse que acompanharia as recomendações pelo sistema e-Aud; o resultado desse monitoramento não foi localizado. Penal: em novembro de 2021, segundo reportagem baseada em fonte anônima, a PF pediu ao STF a abertura de inquérito com foco nos sobrepreços do MDR, e até então não havia autorização. O desfecho desse pedido não foi localizado nas fontes consultadas.

Máquinas compradas com RP9 pela Sudeco (Centro-Oeste, 2020)

Onde e quando
Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), vinculada ao então MDR. Convênios de 2020 com municípios de Goiás, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Relatório da CGU de 16 de outubro de 2023.
Valor
Amostra de 25 convênios RP9, que somam R$ 46.930.634,58. Em 8 de 40 itens de máquinas, a CGU viu risco alto ou extremo de sobrepreço, num total de R$ 978.465,10 (5% da amostra). · Sobrepreço apontado por auditoria (risco). Não é prejuízo comprovado.
Origem do recurso
RP9 confirmado pela CGU: o relatório trata de 'convênios firmados com recursos orçamentários de emendas parlamentares do tipo relator-geral (RP9)'.
Vínculos documentados
Sudeco e municípios convenentes. Solicitante não identificado nos documentos consultados.
Achados da fiscalização
Segundo a CGU, a maioria dos municípios que firmaram convênios em 2020 não ficava no espaço de atuação prioritário definido pela Resolução Sudeco nº 9/2019. Há ainda concentração em ações de curto prazo e risco de sobrepreço em máquinas e obras. As causas apontadas são semelhantes às do MDR: preços de referência obtidos por cotação com fornecedores regionais.
Respostas e defesas
Não localizada nas partes lidas do relatório.
Situação atual
A CGU fez recomendações à Sudeco. O cumprimento delas não foi verificado.

Pavimentação e Codevasf: asfalto e máquinas pagos com emendas de relator

Onde e quando
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), estatal vinculada ao MDR, com superintendências em vários estados. Pregões de registro de preços de 2019 e 2020, verbas de RP9 de dezembro de 2020 em diante. Também convênios de pavimentação do MDR em Pernambuco (2020-2022). Revelado pelo Estadão em 18 de maio de 2021; auditorias da CGU e do TCU entre 2021 e 2026.
Valor
Segundo o Estadão: R$ 1,6 bilhão reservado para pavimentação dentro do recorte de R$ 3 bilhões do orçamento secreto no MDR. É parte dos R$ 3 bilhões, não um valor separado. Pregões da Codevasf questionados pela área técnica do TCU: R$ 533 milhões em valores globais. Segundo a CGU, as RP9 somaram R$ 1,37 bilhão em 2021, mais de 57% dos recursos de investimento da Codevasf. Achados de auditoria: R$ 3.329.977,00 de sobrepreço em 10 atas de máquinas da Codevasf, mais R$ 1.117.503,13 em adesões a atas desvantajosas (CGU, 2022); R$ 7.305.994,09 de superfaturamento em 10 de 12 obras de asfalto (CGU, 2024, sem origem RP9 confirmada); em Pernambuco, R$ 332.759,83 de sobrepreço em orçamentos de obras RP9 ainda não iniciadas (CGU, 2026). · R$ 1,6 bilhão e R$ 1,37 bilhão: valores orçamentários reservados ou alocados (não são pagamentos). R$ 533 milhões: valor global de licitações. R$ 3,33 milhões e R$ 0,33 milhão: sobrepreço apontado por auditoria. R$ 7,31 milhões: superfaturamento apontado por auditoria em contratos já medidos, com pedido de restituição. Nenhum desses valores é prejuízo comprovado em decisão definitiva nem desvio.
Origem do recurso
Parcialmente confirmado. RP9 aparece de forma explícita: (1) nos dados da CGU sobre o orçamento de investimento da Codevasf em 2021; (2) no processo do TCU nº 014.280/2021-3, citado pela CGU, sobre máquinas da Codevasf compradas com emendas de relator (RP-09); (3) nos 60 convênios de pavimentação em Pernambuco auditados pela CGU em 2026. No caso dos pregões de asfalto de 2020, o Estadão afirma, com base em documentos não publicados, que parte do dinheiro vem do orçamento secreto, e registra que os auditores do TCU 'não levaram em conta a origem dos recursos'. Nas auditorias de qualidade do asfalto (CGU, 2024) e nos acórdãos de 2022 sobre licitações da Codevasf, a origem RP9 não está confirmada.
Vínculos documentados
Codevasf e suas superintendências regionais; MDR (depois MIDR) e Ministério das Cidades, concedentes dos convênios em Pernambuco; Caixa Econômica Federal, como mandatária; a Assessoria Especial de Relações Institucionais (AESPRI) do antigo MDR, que, segundo o Ministério das Cidades, listava os pleitos. Parlamentares citados pelo Estadão como responsáveis por indicações de RP9 à Codevasf: Ciro Nogueira (R$ 50 milhões para pavimentação na 7ª Superintendência, em Teresina), Fernando Bezerra (R$ 125 milhões, todos na Codevasf) e Davi Alcolumbre (R$ 81 milhões à Codevasf). O jornal diz que 18 empresas vencedoras das licitações questionadas pelo TCU aparecem numa tabela de contratos feitos com essa verba, mas não as nomeia no texto lido. Nos convênios de Pernambuco, solicitante não identificado nos documentos consultados.
Achados da fiscalização
Área técnica do TCU (2021, segundo o Estadão): editais com 'objetos indefinidos e locais de execução indeterminados', sem projetos básico e executivo, e uso da ata de registro de preços como contrato 'guarda-chuva'. CGU (relatório 906016, 2022): o modelo de registro de preços entregou mais rápido e, nos equipamentos, a preços médios menores. Ainda assim, não há estudos que embasem a escolha de onde aplicar o dinheiro, e a Codevasf disse não entrar no 'mérito alocativo' das emendas. Houve sobrepreço em 10 atas de máquinas (0,94% do valor registrado nas atas daqueles quatro equipamentos). CGU (relatório 1413739, 2024): em todas as 12 obras de asfalto analisadas houve não conformidade, e em 10 delas superfaturamento de R$ 7.305.994,09 (12,75% do valor medido de R$ 57,29 milhões). TCU (2022): declarou inidôneas três empresas por fraude em licitação da Codevasf e fixou prazo para anular outra licitação; a origem orçamentária não é informada na nota lida. TCU (2023): superfaturamento por inexecução de 'sarjeta STC-01' e restrição à competitividade. TCU (2024, TC 009.611/2023-1): licitações de pavimentação de 2022 e 2023 somaram mais de R$ 3,45 bilhões, sem critério objetivo para escolher as vias. CGU (relatório 1374380, 2026): nos 60 convênios RP9 de pavimentação em Pernambuco (R$ 91.074.869,00), não há prova de que critérios socioeconômicos tenham sido usados na escolha dos municípios. O Ministério das Cidades e o MIDR atribuíram um ao outro a responsabilidade pelos critérios.
Respostas e defesas
Codevasf ao TCU, segundo o Estadão: a eventual anulação dos certames teria impactos 'gigantescos', deixando 'milhares de pessoas sem os benefícios que as pavimentações trarão'. À reportagem, a empresa disse que se explicou ao TCU. Na auditoria de 2024, alegou à CGU que, na época, não tinha equipe suficiente nem meios de contraprova. Ciro Nogueira e Fernando Bezerra: resposta não localizada nas fontes consultadas. MIDR e MCID (2026): citaram normas editadas em 2025 (Portaria MIDR nº 2.980 e Portaria MCID nº 1.136), que a CGU considerou suficientes para não emitir recomendação sobre o achado 1.
Situação atual
Fiscalização em curso e determinações administrativas. Em 2021, o relator no TCU (Augusto Sherman) votou para não suspender as contratações e abrir fiscalização, segundo o Estadão. O processo TC 014.280/2021-3 teve decisão cautelar que apontou sobrepreço em 8 editais, segundo a CGU; o desfecho não foi localizado. A CGU pediu à Codevasf restituição de valores (2024), e o TCU fez determinações (2023 e 2024). Nenhuma decisão judicial foi localizada nas fontes consultadas.

Saúde: emendas de relator para custeio do SUS e produção ambulatorial inflada no Maranhão

Onde e quando
Ministério da Saúde e fundos municipais de saúde. Municípios do Maranhão, com repasses de RP9 a partir de 2020 para incremento temporário do teto de média e alta complexidade (MAC). Municípios do Amazonas, com RP9 de 2022. Reportagem da revista piauí (2022), representação de parlamentares ao TCU (2022), acórdãos do TCU de julho de 2024.
Valor
Segundo o TCU, Santa Quitéria do Maranhão teve produção ambulatorial aprovada de R$ 280.266,72 em 2019 e de R$ 4.275.690,48 em 2020. Segundo a CGU, citada pelo TCU, houve bloqueio cautelar de cerca de R$ 72 milhões em 24 municípios, em ações do MPF, e propostas de acordo de devolução de cerca de R$ 33 milhões. Os representantes afirmaram ao TCU que o Maranhão recebeu R$ 918 milhões do orçamento secreto desde 2020; esse número é dos representantes e não foi conferido pelo TCU no trecho lido. · Produção ambulatorial informada (base para calcular o teto das emendas). Valores bloqueados judicialmente em caráter cautelar. Valores propostos em acordo. Nenhum deles é prejuízo apurado em decisão definitiva.
Origem do recurso
RP9 confirmado no objeto: o TCU julgou representação sobre 'repasse de emendas de relator (RP 9) destinadas ao pagamento de procedimentos na área da saúde' em municípios do Maranhão. Ressalva da própria CGU: como os recursos de RP9 caem na conta única do fundo municipal de saúde junto com os demais repasses, não se consegue relacionar facilmente qual recurso pagou cada contrato. No Amazonas, o TCU auditou recursos de saúde transferidos por emendas do relator-geral (RP9) de 2022 indicadas por 'usuários externos' (não parlamentares).
Vínculos documentados
Ministério da Saúde (Secretaria de Atenção Especializada e Datasus); 217 municípios do Maranhão listados no processo do TCU; municípios do Amazonas. Representantes: o senador Alessandro Vieira e os deputados Tabata Amaral e Felipe Rigoni. Parlamentares que indicaram as emendas aos municípios: solicitante não identificado nos documentos consultados (a representação pediu que Câmara e Senado informassem os nomes).
Achados da fiscalização
TCU (Acórdão 1459/2024-Plenário): houve 'aumento desarrazoado' nos números de produção per capita dos municípios citados, o que 'reforça o risco' de inserção fraudulenta de dados. Desde 2019, o teto do incremento MAC por emendas era de até 100% da produção aprovada no ano anterior. A CGU fez auditorias em Bela Vista do Maranhão, Igarapé Grande e Pedreiras, além de 24 notas técnicas municipais segundo as quais as produções informadas 'não se coadunam com a realidade'. Essas notas foram compartilhadas com o MPF e a PF (três inquéritos policiais citados). TCU (Acórdão 1416/2024-Plenário, Amazonas): falta de conta específica, pagamento de pessoal alheio à saúde, 'superfaturamento por sobrepreço' em licitações e falta de indicação prévia da finalidade das emendas.
Respostas e defesas
O Ministério da Saúde respondeu ao TCU que a responsabilidade pela veracidade dos dados enviados ao SIA/SIH/SUS é das secretarias estaduais e municipais (Portaria SAES/MS nº 1.110/2021). Informou que, desde 2021, identificou crescimento 'vertiginoso' da produção em municípios do Maranhão e acionou a auditoria do SUS. Também disse ter proposto uma nova portaria com critérios multicritério. Municípios: respostas não lidas.
Situação atual
O TCU considerou a representação procedente e determinou ao Ministério da Saúde: apurar as fraudes em 180 dias, com devolução dos valores e tomada de contas especial se necessário; entregar plano de ação em 90 dias; monitoramento. O resultado da apuração ministerial não foi localizado. Na esfera judicial, há ações civis públicas do MPF com bloqueios cautelares, segundo a CGU; o andamento delas não foi verificado.

O julgamento no STF

As ações foram propostas por Cidadania (ADPF 850), PSB (ADPF 851), PSOL (ADPF 854) e PV (ADPF 1014). Os partidos alegavam que existia um "esquema montado pelo governo federal" para ampliar sua base no Congresso, com atuação combinada entre o relator-geral do orçamento e a chefia do Executivo. A relatora foi a ministra Rosa Weber.

Antes do julgamento de mérito houve decisões provisórias. Em 5/11/2021, Rosa Weber suspendeu toda a execução do RP 9 de 2021 e mandou dar publicidade às demandas. O plenário confirmou a suspensão em 10/11/2021, por 8 a 2. Em 6/12/2021, a pedido de Câmara e Senado, ela liberou a execução, com a condição de seguir o Ato Conjunto 1/2021 e a Resolução 2/2021-CN. Esse referendo passou em 16/12/2021, também por 8 a 2.

No mérito, concluído em 19/12/2022, seis ministros votaram pela inconstitucionalidade: Rosa Weber, Edson Fachin, Luís Roberto Barroso, Luiz Fux, Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski. Para a relatora, as emendas RP 9 violavam transparência, impessoalidade, moralidade e publicidade. Lewandowski acrescentou que elas tiravam do chefe do Executivo a discricionariedade na alocação das verbas, em prejuízo dos freios e contrapesos, e que os vícios persistiam mesmo depois da resolução de transparência aprovada pelo Congresso na semana anterior.

Os cinco votos vencidos tinham "entendimentos diversos entre si". Gilmar Mendes, André Mendonça, Nunes Marques, Alexandre de Moraes e Dias Toffoli consideraram as emendas RP 9 constitucionais, mas defenderam mais transparência e critérios de distribuição. Gilmar Mendes defendeu publicidade e rastreabilidade em todas as fases do ciclo orçamentário e a publicação dos dados numa plataforma centralizada, e afirmou que o instrumento, do modo em que estava, caminhava para a inconstitucionalidade. Na fase provisória de 2021, Gilmar defendeu medidas de transparência sem suspender a execução, citando o impacto na saúde e na educação. Nunes Marques reconheceu ofensa à transparência, mas preferia exortar o Congresso a aperfeiçoar as regras.

Efeitos da decisão: emendas do relator-geral ficam restritas à correção de erros e omissões. As LOAs de 2021 e 2022 passam a ser interpretadas conforme a Constituição, com execução orientada pelos ministros das pastas e sem vínculo às indicações do relator. Todos os órgãos que empenharam, liquidaram ou pagaram RP 9 de 2020 a 2022 devem publicar, em 90 dias, os dados de serviços, obras e compras e identificar solicitantes e beneficiários. Na prática, o TCU registra que, depois da decisão, R$ 7,8 bilhões da dotação de RP 9 de 2022 foram remanejados.

Decisões do STF nas ações sobre emendas de relator

As decisões provisórias (liminares e referendos), a decisão de mérito e as decisões de cumprimento estão separadas.

DataDecisãoTipoPlacarConteúdoFonte
05/11/2021Liminar de Rosa Weber (ADPFs 850, 851 e 854)provisóriamonocráticaSuspensão integral da execução do RP 9 de 2021; publicidade dos documentos de 2020 e 2021; plataforma centralizada para as demandas
09–10/11/2021Referendo do plenário (sessão virtual extraordinária)provisória8 x 2 (divergências de Gilmar Mendes, parcial, e Nunes Marques)Mantém a suspensão; prazo de 30 dias para Congresso, Presidência, Casa Civil e Ministério da Economia publicarem os documentos
06/12/2021Revogação parcial da liminar por Rosa WeberprovisóriamonocráticaLibera a execução do RP 9 de 2021, condicionada ao Ato Conjunto 1/2021 e à Resolução 2/2021-CN
14–16/12/2021Referendo da retomadaprovisória8 x 2 (divergências de Edson Fachin e Cármen Lúcia)Confirma a retomada condicionada às regras de transparência do Congresso
19/12/2022Julgamento de mérito (ADPFs 850, 851, 854 e 1014)mérito6 x 5Uso ampliado das emendas de relator declarado inconstitucional; emendas de relator restritas a erros e omissões; indicações não vinculantes; publicação em 90 dias dos dados de 2020 a 2022, com solicitantes e beneficiários
01/08/2024Audiência de conciliação e decisão de Flávio Dino (ADPF 854)cumprimentomonocráticaEmendas só para o estado do parlamentar, salvo projeto nacional; restos a pagar de RP 9 e RP 8 só com transparência e rastreabilidade; regras para ONGs; auditoria da CGU em 90 dias
14 e 16/08/2024Liminar de Dino e referendo (ADIs 7688, 7695 e 7697, ações conexas)provisóriaunanimidade (11 votos)Suspende emendas impositivas (individuais, inclusive Pix, e de bancada) até haver regras de transparência, com ressalva para obras em andamento e calamidades
02/12/2024Decisão de Dino, confirmada pelo plenáriocumprimentonão localizado na fonteLibera RP 9, RP 8 e emendas Pix com critérios: autor e beneficiário final no Portal da Transparência; separação entre relator e autor; plano de trabalho para Pix
23/12/2024Decisão de DinocumprimentomonocráticaSuspende o pagamento de 5.449 emendas de comissão (R$ 4,2 bilhões) até a apresentação das atas; manda a PF investigar
26/02/2025Homologação do plano de trabalho conjunto Executivo–Legislativocumprimentomonocrática, submetida a referendo (resultado não localizado na fonte)Libera emendas que cumpram o plano; mantém vedação para casos com impedimento técnico, saúde fora de conta específica, Pix sem plano e RP 8/RP 7 sem ata
  • As ADIs 7688, 7695 e 7697 tratam das emendas impositivas (individuais, Pix e de bancada). São ações conexas, não as ADPFs do orçamento secreto.
  • O acórdão de mérito e as decisões integrais não foram lidos. A tabela se baseia nas notícias institucionais do STF.

Depois da proibição: o que mudou e o que permaneceu sem transparência

A relatoria da ADPF 854 passou de Rosa Weber para o ministro Flávio Dino, que o STF apresenta como seu sucessor no caso. Em 1º/8/2024, Dino fez uma audiência de conciliação para verificar o cumprimento da decisão de 2022. Segundo Dino, Transparência Brasil e Transparência Internacional apontavam descumprimento e o surgimento de "novas modalidades de orçamento secreto". A pauta tinha três pontos: a publicação dos dados de 2020 a 2022, os restos a pagar de 2023 e 2024 e a eventual migração do formato do RP 9 para as emendas de comissão (RP 8). Na avaliação dele, a decisão de 2022 baniu "qualquer modalidade de orçamento secreto" e "não basta mudar o número para mudar a essência".

As regras definidas naquele dia: emendas só para o estado do parlamentar, salvo projetos nacionais; restos a pagar de RP 9 e RP 8 pagos apenas com transparência e rastreabilidade prévias e totais; ONGs executoras sujeitas a procedimentos objetivos de contratação; e uma auditoria da CGU sobre os repasses, em 90 dias. Em agosto de 2024, em ações conexas, o STF suspendeu por unanimidade as emendas impositivas, inclusive as Pix, até a criação de regras de transparência.

O Congresso aprovou e o presidente Lula sancionou a Lei Complementar 210, de 25/11/2024, que regula a proposição e a execução de emendas. Ela restringe as emendas de bancada a projetos estruturantes e as de comissão a ações de interesse nacional ou regional. Em 02/12/2024, Dino liberou RP 9, RP 8 e emendas Pix com condições, e o plenário confirmou. Na mesma decisão, com base em relatórios da CGU, ele observou que, entre 2019 e 2024, R$ 186,3 bilhões em emendas de todas as modalidades foram pagos "com origem e destino não sabidos", segundo a notícia do STF.

As emendas de comissão (RP 8) passaram ao centro da discussão. Em 23/12/2024, Dino suspendeu 5.449 delas (R$ 4,2 bilhões) até a Câmara apresentar as atas de aprovação. A medida veio depois de alegações de "apadrinhamento" por líderes partidários, e a PF foi acionada para investigar. Não é correto dizer que toda emenda de comissão ou toda emenda Pix é orçamento secreto. O que o STF passou a exigir em cada modalidade é que o autor, o solicitante e o beneficiário possam ser identificados.

Em 26/02/2025, Dino homologou um plano de trabalho conjunto do Executivo e do Legislativo. Segundo a CGU, o Portal da Transparência integrou em agosto de 2025 os dados de apoiadores e solicitantes de RP 9 (2020 a 2022) e de RP 8 (2020 a 2024), enviados pelo Congresso. A CGU publica as planilhas sem alterá-las, com atualização semanal da lista de RP 9.

Os problemas de execução continuaram sendo apontados. Em 08/12/2025, Dino enviou à PF o 8º relatório técnico da CGU sobre emendas Pix. Segundo a CGU, nenhum dos 20 entes que mais receberam em 2024 cumpriu integralmente as exigências dos planos de trabalho, e 11 tiveram alguma irregularidade em contratações. Em 03/03/2026, proibiu saques em dinheiro de recursos de emendas. Em fevereiro de 2026, o TCU (Acórdão 253/2026) registrou que as emendas passaram de média anual de R$ 12 bilhões (2014–2019) para R$ 35,53 bilhões (2020–2023).

Em 2026, o foco foi quem, de fato, indica emendas. Em 15/07/2026, Dino intimou os presidentes de 21 partidos a informar se tinham cotas ou mecanismos para alocar emendas. Em 24/08/2026, depois que 19 partidos responderam que não, ele determinou que o Congresso considere nulas as indicações feitas por presidentes de partido sem mandato e por ex-parlamentares e registrou que a lei não prevê "emendas de líderes". O processo segue aberto como processo estrutural no STF.

Documentos

Metodologia e atualização (21 out. 2026): Página montada em 21/10/2026 a partir de documentos oficiais (STF, TCU, CGU, Congresso, Planalto) e de reportagens, todos preservados no acervo com cópia e hash. Valores do TCU por exercício e etapa da execução (dotação, empenhado, liquidado, pago, restos a pagar), sem somar conjuntos sobrepostos; achados de auditoria aparecem como risco ou sobrepreço apontado, nunca como desvio. A distribuição por estado não foi publicada porque a base oficial registra a localidade como "Múltiplo" ou "Sem informação" na maior parte das emendas RP9. Correções serão registradas no histórico do dossiê.

Decisões judiciais (15)
Auditorias (18)
Legislação (20)
Bases financeiras (1)
Contratos e licitações (3)
Reportagens (11)
Respostas dos envolvidos (1)

Pessoas e instituições envolvidas

Partido: última filiação documentada em fonte oficial (TSE, Câmara, Senado), com as anteriores ao lado. Filiação partidária não indica participação nos fatos.

  • Foto de Jair Bolsonaro

    PDCPPRPPBPTBPFLPPPSCPSLsem partidoPL

    Jair Bolsonaro

    presidente da República (2019–2022); vetou dispositivos sobre emendas de relator, enviou projetos ao Congresso e seu governo executou os recursos RP9

    candidato à reeleição para presidente pelo PL em 2022, não eleito (TSE); filiação posterior não conferida em fonte oficial depois de 2022

  • Foto de Ciro Nogueira

    PFLPP

    Ciro Nogueira

    senador e depois ministro-chefe da Casa Civil (2021–2022); ficha no especial

    deputado federal (PI) até 2011; senador (PI) 2011–2027

  • Foto de Rogério Marinho

    PSBPSDBsem partidoPSDBPL

    Rogério Marinho

    ministro do Desenvolvimento Regional (2020–2022), pasta que executou parte relevante das emendas RP9; ficha no especial

Instituições: Supremo Tribunal Federal · Tribunal de Contas da União · Controladoria-Geral da União · Congresso Nacional · Comissão Mista de Orçamento · Ministério do Desenvolvimento Regional · Codevasf · Ministério da Saúde · Polícia Federal

Contexto

Página especial com capítulos (mecanismo, vetos, valores, casos, STF e o que veio depois). Presença no dossiê não significa prática de crime: o texto separa responsabilidade política, atuação administrativa, suspeita investigada e responsabilização judicial. Valores de emendas não são valores desviados; sobrepreço apontado por auditoria é risco, não prejuízo comprovado.

Cronologia

  1. Bolsonaro sanciona a LDO 2020 (Lei 13.898) e veta os marcadores RP 8 e RP 9 (Mensagem 569). Fato documentado

  2. Congresso mantém o veto aos marcadores RP 8 e RP 9 (Veto 43/2019). Fato documentado

  3. Presidência da República envia o PLN 51/2019 para alterar a LDO 2020. Fato documentado

  4. Promulgada a EC 105/2019, que cria as transferências especiais ("emendas Pix"). Fato documentado

  5. Sancionada a Lei 13.957/2019, que inclui RP 8 e RP 9 na LDO 2020. O art. 64-A (indicações vinculantes, prazo de 90 dias para empenhar RP 9) é vetado (Mensagem 710). Fato documentado

  6. Sancionada a LOA 2020 (Lei 13.978), com R$ 30,12 bilhões em RP 9. Fato documentado

  7. Executivo envia os PLNs 3/2020 (troca de R$ 9,6 bilhões de RP 9 para RP 2) e 4/2020 (indicações dos autores para RP 8 e RP 9). Fato documentado

  8. Congresso mantém o veto ao art. 64-A (impositividade das emendas de relator) e derruba o veto sobre contingenciamento de FNDCT, Embrapa, Fiocruz, Ipea e IBGE (sessão de 03/03, apuração em 04/03). Fato documentado

  9. PLN 4/2020 é arquivado depois de retirado a pedido do presidente (Mensagem 284/2020). Fato documentado

  10. O MDR homologa a licitação do Edital nº 22/2020, uma ata de registro de preços de máquinas pesadas com potencial de R$ 2,897 bilhões, e firma 263 convênios de máquinas com recursos de RP9 de 2020. Fato documentado

  11. Sancionada a LOA 2021 com veto de R$ 10,49 bilhões em RP 9 (Mensagem 156). Fato documentado

  12. O Estadão revela o orçamento paralelo de R$ 3 bilhões em emendas no MDR, com tratores comprados por preços até 259% acima da referência. Fato documentado

  13. O ministro do Desenvolvimento Regional pede à CGU, pelo Ofício nº 207/2021, que apure as suspeitas. Fato documentado

  14. O Estadão mostra que R$ 1,6 bilhão dos R$ 3 bilhões foi reservado para pavimentação, parte em pregões da Codevasf que a área técnica do TCU considerou irregulares. Fato documentado

  15. Congresso mantém os vetos às dotações da LOA 2021 (Câmara, 387 a 7). Fato documentado

  16. A CGU conclui o Relatório de Apuração nº 968685: cerca de R$ 130 milhões a repactuar na ata e R$ 12,2 milhões em 115 convênios RP9. O MDR renegocia lotes (redução de cerca de R$ 113,6 milhões) e suspende os 115 convênios. Fato documentado

  17. A CGU e o ministro Rogério Marinho divulgam notas negando que a CGU tenha apontado corrupção na compra de tratores pelo MDR. Declaração registrada

  18. O Estadão identifica 30 parlamentares ligados aos convênios do tratoraço, cruzando planilha do MDR com o relatório da CGU. Fato documentado

  19. Rosa Weber suspende a execução do RP 9 de 2021. (decisão provisória) Decisão judicial

  20. Plenário do STF referenda a suspensão, por 8 a 2. (decisão provisória) Decisão judicial

  21. Reportagem informa que a PF pediu ao STF a abertura de inquérito sobre sobrepreços em repasses de RP9 no MDR, ainda sem autorização naquela data. Suspeita sob investigação

  22. Rosa Weber autoriza a retomada do RP 9, condicionada ao Ato Conjunto 1/2021 e à Resolução 2/2021-CN. (decisão provisória) Decisão judicial

  23. Plenário do STF referenda a retomada, por 8 a 2. (decisão provisória) Decisão judicial

  24. Sancionada a LOA 2022. O veto atinge RP 8 e RP 2, não o RP 9 (R$ 16,5 bilhões de dotação inicial). Fato documentado

  25. A CGU publica o relatório 906016 sobre a Codevasf: RP9 somou R$ 1,37 bilhão em 2021, e houve sobrepreço de R$ 3,33 milhões em 10 atas de máquinas. Fato documentado

  26. Bolsonaro diz que as emendas ajudam a "acalmar o Parlamento" e critica o termo "secreto". Declaração registrada

  27. Bolsonaro diz que o governo "apenas executa" o orçamento secreto. Declaração registrada

  28. O TCU julga quatro processos sobre licitações da Codevasf: inidoneidade de três empresas, prazo para anular uma licitação e cautelar negada em outro caso. A origem RP9 não está informada na nota. Fato documentado

  29. Bolsonaro afirma que vetou e que o Congresso derrubou o veto. Declaração registrada

  30. STF declara inconstitucional o orçamento secreto, por 6 a 5. (decisão mérito) Decisão judicial

  31. O TCU aponta superfaturamento por inexecução de serviços em pavimentação da Codevasf e determina levantamento de contratos. Fato documentado

  32. A CGU conclui a auditoria de convênios RP9 da Sudeco (2020). Fato documentado

  33. A CGU aponta superfaturamento de R$ 7,31 milhões em 10 de 12 obras de asfalto da Codevasf (origem RP9 não confirmada). Fato documentado

  34. TCU, Acórdão 1416/2024-Plenário: irregularidades em recursos de saúde de RP9 de 2022 no Amazonas. Fato documentado

  35. TCU, Acórdão 1459/2024-Plenário: representação procedente sobre RP9 na saúde do Maranhão. O Ministério da Saúde deve apurar as fraudes em 180 dias. Fato documentado

  36. Flávio Dino faz audiência de conciliação e fixa regras de transparência (ADPF 854). (decisão cumprimento) Decisão judicial

  37. STF mantém, por unanimidade, a suspensão das emendas impositivas até haver regras de transparência (ADIs 7688, 7695 e 7697). (decisão provisória) Decisão judicial

  38. A CGU entrega ao STF, na ADPF 854, relatório técnico sobre RP8 e RP9 em dez municípios. Os ofícios de 2020 e 2021 não identificam os parlamentares patrocinadores. Fato documentado

  39. TCU (TC 009.611/2023-1): licitações de pavimentação da Codevasf somam mais de R$ 3,45 bilhões em 2022-2023, e o tribunal exige critério objetivo para a escolha das vias. Fato documentado

  40. Sancionada a Lei Complementar 210/2024, sobre a proposição e a execução de emendas. Fato documentado

  41. Dino libera RP 9, RP 8 e emendas Pix com critérios; plenário confirma. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  42. Dino suspende 5.449 emendas de comissão (R$ 4,2 bilhões) e aciona a PF. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  43. Dino homologa o plano de trabalho conjunto de transparência das emendas. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  44. Portal da Transparência integra os dados de apoiadores e solicitantes de RP 9 (2020–2022) e RP 8 (2020–2024). Fato documentado

  45. Dino envia à PF o 8º relatório técnico da CGU sobre emendas Pix. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  46. TCU aprova o Acórdão 253/2026-Plenário, sobre o impacto das emendas nas obras do Ministério das Cidades. Fato documentado

  47. A CGU conclui que 60 convênios RP9 de pavimentação em Pernambuco (R$ 91,07 milhões) foram distribuídos sem critério socioeconômico comprovado. Fato documentado

  48. Dino proíbe saques em dinheiro de recursos de emendas. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  49. Dino intima os presidentes de 21 partidos sobre a gestão de emendas. (decisão cumprimento) Decisão judicial

  50. Dino determina ao Congresso que considere nulas as indicações de emendas feitas por presidentes de partido sem mandato e por ex-parlamentares. (decisão cumprimento) Decisão judicial

Respostas dos envolvidos

  • Resposta pública

    Jair Bolsonaro, 26 ago. 2022: Disse que o governo "apenas" executa e não tem responsabilidade, que "quem decide para onde vai o dinheiro não sou eu, é o relator" e que o Congresso costuma derrubar vetos.

  • Resposta pública

    Jair Bolsonaro, 14 out. 2022: Disse que o critério de distribuição é do relator, que o governo não tem acesso aos nomes dos parlamentares e que "na ponta da linha" não é ele quem fiscaliza o recurso.

  • Resposta pública

    Jair Bolsonaro, 11 abr. 2022: Defendeu o pagamento de emendas, inclusive RP 9, como forma de "acalmar o Parlamento" e rejeitou o termo "secreto", alegando publicação no Diário Oficial.

  • Resposta pública

    Jair Bolsonaro, 10 out. 2022: Disse que o orçamento secreto 'é uma decisão do Legislativo que eu vetei' e que desconhece ter 'desvetado'.

  • Resposta pública

    Rogério Marinho, 7 out. 2021: Disse que a CGU agiu a pedido do MDR, que os convênios foram suspensos, que os lotes foram renegociados ou cancelados e que não houve dano ao erário.

  • Resposta não localizada na pesquisa

    Ciro Nogueira: Resposta não localizada nas fontes consultadas.

Limitações e questões em aberto

  • Empenho, liquidação e pagamento de RP 9 em 2020: a ficha do TCU de 2020 anuncia a tabela, mas não a exibe. Só há o percentual (35,54% pago) e o empenho em favor de estados e municípios (quase R$ 11,6 bi). Consultar o relatório integral das Contas de 2020 ou o Siop/Tesouro Gerencial.
  • Estoque de restos a pagar de RP 9 inscritos em 2020, 2021 e 2022 e quanto foi pago, cancelado ou ainda está pendente depois de 2022: não localizado em fonte oficial lida.
  • O texto inicial do PLN 51/2019 (Executivo) e o substitutivo aprovado não foram lidos (o repositório do Senado exigiu verificação de segurança). Não se sabe se o item 6 (RP 9) estava no texto original do Executivo ou entrou no substitutivo. O certo é que a autoria do projeto é da Presidência e que a lei foi sancionada com o item.
  • Destino do PLN 3/2020 (troca de R$ 9,6 bi de RP 9 para RP 2) e do PLN 2/2020: não verificados. Não se confirmou se a Lei 13.983/2020 resulta do PLN 2/2020.
  • O art. 64 da LDO 2020, citado pela Conorf como vetado e com veto mantido, não foi conferido diretamente na página do Veto 43/2019.
  • Destino no Congresso do veto à LOA 2022 (Mensagem 26/2022): não verificado.
  • Acórdão de mérito das ADPFs 850/851/854/1014 e decisões integrais de 2021–2026: não lidos. As descrições usam as notícias institucionais do STF.
  • Resultado do referendo da homologação do plano de trabalho (fevereiro/março de 2025): não verificado.
  • Ato Conjunto 1/2021, Resolução 2/2021-CN e a resolução de dezembro de 2022 citada por Lewandowski: não lidos diretamente.
  • Falas de Bolsonaro: lidas apenas em reportagens. Vídeos e áudios (Jovem Pan, debate da Globo, podcast Irmãos Dias, live de 14/10/2022) não foram conferidos.
  • Reportagens originais do Estadão que deram nome ao "orçamento secreto" (2021): não lidas nesta frente.
  • LDO 2021 e LDO 2022 (dispositivos sobre RP 9 e eventuais vetos) e LOA 2023: não conferidas.
  • Planilhas de apoiadores e solicitantes de RP 9 no Portal da Transparência: não baixadas nem analisadas.
  • Tabela de distribuição geográfica não produzida. A base oficial de emendas do Portal da Transparência (arquivo EmendasParlamentares.csv, consulta exploratória de 21/10/2026, não preservada no acervo) registra a localidade da maior parte das emendas de relator de 2020 como 'Múltiplo' ou 'Sem informação', e quase todas as de 2021 e 2022 como 'Múltiplo'. Assim, a base não permite comparar destinado e pago por estado. O arquivo por favorecido traz apenas a UF de quem recebeu o pagamento (empresas e órgãos podem ter sede fora do local da obra) e não traz o valor empenhado. A CGU (ADPF 854) registra que os ofícios de 2020 e 2021 apresentados pelos ministérios não identificam os parlamentares patrocinadores, apenas o relator-geral. Por isso, o solicitante não foi identificado nos documentos consultados. Uma tabela só seria viável com o painel de emendas RP9 da ADPF 854 ou com os dados do Siop por subtítulo/localizador, que não foram consultados.
  • Operação Quebra Ossos (PF, CGU e MPF, 14/10/2022, Maranhão e Piauí) ficou fora dos casos. A ligação com emendas de relator aparece só na reportagem da Agência Brasil, atribuída à PF ('O objetivo seria justificar a quantia... por meio das emendas do relator-geral'). A nota da PF, a representação e as decisões da Justiça Federal em Bacabal não foram lidas. O valor citado na nota (quase R$ 52 milhões) é total de recursos da saúde recebidos por uma empresa entre 2019 e 2022, não valor de RP9. A própria CGU disse ao TCU que não é trivial ligar contratos específicos a RP9, porque os recursos caem na conta única do fundo municipal de saúde. Igarapé Grande, um dos alvos, aparece entre as auditorias da CGU citadas no Acórdão TCU 1459/2024, mas o acórdão não menciona a operação. Situação processual não localizada. Fonte preservada: agenciabrasil-2022-10-14-pf-quebra-ossos-maranhao.
  • Operação Tira-Dente (Pedreiras/MA, 2023) e Operação Odoacro (Codevasf/Construservice, Maranhão, 2022) foram vistas apenas em resultados de busca. Nenhuma fonte com vínculo documental a RP9 foi lida, e nada foi preservado nem incluído.
  • Desfecho não localizado do pedido de inquérito da PF ao STF sobre sobrepreços de RP9 no MDR (2021): número do procedimento, decisão de abertura, arquivamento ou denúncia.
  • Desfecho não localizado do processo TCU TC 014.280/2021-3 (cautelar sobre 8 editais de equipamentos da Codevasf pagos com RP9). O acórdão e a cautelar não foram lidos; o portal de pesquisa de jurisprudência do TCU bloqueou o acesso automatizado.
  • Não foi verificado se a ata do Edital MDR nº 22/2020 foi executada com recursos de RP9; o relatório da CGU não afirma isso.
  • A lista dos 30 parlamentares do tratoraço e a planilha interna do MDR não foram obtidas. Só os nomes citados no texto da reportagem foram usados.
  • Não foram localizadas as respostas de Davi Alcolumbre, Domingos Neto, Ciro Nogueira, Fernando Bezerra, Márcio Bittar, Hugo Leal e Rodrigo Pacheco.
  • Para Vitor Hugo e Arthur Lira, nenhum documento lido mostra atuação na criação ou distribuição da RP9 além do que consta nas fichas. Lira não ganhou ficha por falta de documento lido. A atuação da CMO ficou com a frente A.
  • A reportagem original da revista piauí sobre a saúde no Maranhão ('Farra ilimitada', segundo resultados de busca) não foi lida. O resultado da apuração do Ministério da Saúde determinada pelo TCU (prazo de 180 dias a partir de julho de 2024) e o andamento das ações civis públicas do MPF no Maranhão não foram verificados.
  • Os acórdãos do TCU 2.165, 2.176, 2.177 e 2.178/2022, 1213/2021 e o de TC 009.611/2023-1 não foram lidos na íntegra; a origem orçamentária (RP9 ou outra) dos contratos tratados neles não foi confirmada.

Pendências de apuração

  • As cinco fontes de imagem do TCU (tabelas e gráficos) foram gravadas em arquivo/documentos com extensão .bin, porque preservar-fonte.mjs não mapeia image/png e image/jpeg. O conteúdo é a imagem original, conferida byte a byte com o download. Avaliar renomear para .png/.jpg e atualizar manifesto e fonte.
  • Conferir no Siop/Tesouro Gerencial a execução de RP 9 de 2020 e os restos a pagar por ano de inscrição.
  • Ler o acórdão de mérito do STF e incluir trechos literais dos votos divergentes.
  • Frente B: casos (tratoraço, Codevasf/pavimentação, saúde), fichas de participantes e distribuição geográfica. Não tratados aqui.
  • Conferir se a votação nominal do item 52.19.001 (Câmara, 03/03/2020) deve ser citada nas fichas de participantes (frente B).
  • Preservar e ler o PLN 51/2019 com a exposição de motivos, para confirmar a assinatura de Luiz Eduardo Ramos (coordenar com a frente A, que já baixou o pln51ini.pdf no scratchpad).
  • Buscar no STF o inquérito ou petição derivado do pedido da PF de 2021 sobre o tratoraço.
  • Obter o Acórdão TCU da TC 014.280/2021-3 e seus desdobramentos.
  • Preservar o extrato dos termos aditivos às Atas de Registro de Preços nº 11/2020 e nº 04/2021 (DOU nº 156, seção 3, p. 37, de 18/08/2021, citado pela CGU) para a categoria Contratos e licitações.
  • Se houver interesse na tabela geográfica: preservar a base de emendas do Portal da Transparência e o painel RP9 da ADPF 854 e definir a metodologia (ano, empenhado, pago e restos a pagar, localizador).
  • Conferir no e-Aud o monitoramento das recomendações do Relatório 968685 (MDR) e do 1413739 (restituição pela Codevasf).
  • Ler a nota original da PF sobre a Operação Quebra Ossos e as decisões da Justiça Federal em Bacabal, para decidir se o caso entra como caso de RP9.

Histórico de atualizações

  1. — casos e participantes).